传媒改革对谈小组：潘忠党、吴飞
对谈学者
潘忠党，美国威斯康星大学－麦迪逊分校传播艺术系教授。
陈力丹，中国人民大学新闻学院教授、博士生导师。
李良荣，上海复旦大学新闻学院教授、博士生导师。
赵月枝，加拿大西蒙．弗雷泽大学传播学院教授、加拿大全球传播政治经济学研究主席。
孙旭培，华中科技大学新闻与信息传播学院特聘教授。
吴飞，浙江大学传媒与国际文化学院教授、副院长、博士生导师。
魏永征，香港树仁大学教授、中国传媒大学博士生导师。
单波，武汉大学新闻与传播学院教授、哲学博士、博士生导师。
黄旦，复旦大学新闻学院教授、信息与社会中心主任、博士生导师。
徐贲，美国加州圣玛利学院英文系教授。李霞，中国人民大学新闻学院讲师。
陈卫星，中国传媒大学国际传播学院教授、博士生导师。
问题二：在中国改革的历史进程中和目前状况下，新闻法或传播法立与不立的症结何在？得与失在哪里？与此关联的新闻自由在实践中面临着甚么样的问题？今后会如何发展？
孙旭培：新闻法：中国最难制定的法律
从1984年初全国人大教科文委员会开始筹备新闻立法起，至今已经有24年多了。如果从新闻学界和业界发出新闻立法的呼声算起，则将近30年。可是新闻立法好像仍然遥遥无期。面对人大代表、政协委员不断提出制定新闻法、舆论监督法的要求，有关方面的答复很简单，新闻立法工作正在进行中。近年则干脆回答，新闻立法安排在远期规划中。
80年代我开始进行新闻立法研究时，就不讳言，新闻法是中国最难制定的法，比宪法还要难得多。但我认为，研究新闻立法给我们提供了研究中国新闻制度的合宪性问题的机会。我国新闻刊物甚多，但过去都是研究采写编评，现在既然要研究新闻法，就要涉及制度设计，就要谈及新闻自由及其制度化等问题。但我的想法到底还是有点幼稚。至少在进入90年代以后，新闻立法的文章很难见诸刊物。三年前我的《论作为信息产业的传媒业》好容易发表于一家学术刊物，但我被告知，因为我的论文的最后一段是“对传媒业管理法制化”，不符合“上面精神”，再三掂量，只能删去；否则就没法发表。“上面精神”是甚么？白纸黑字的精神应当体现于宪法和党的决议。“八九政治风波”以后邓小平讲“一个字不能改”的中共十三大报告，提出抓紧制定新闻法、出版法；宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。但是一个从未见诸文件的潜规则的“上面精神”否定了宪法和党的决议的精神。
那么，新闻立法的困难在哪里呢? 最根本的难点是协调新闻法治和党的领导的问题。宪法规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些规定使得新闻法很难规定所有媒体都必须服从政党或及其宣传部门的指示。所以有些人担心新闻法治以后，党的宣传部门的法外指示不灵。陈云说得更直率：我们不能制定《新闻法》、《出版法》……在国民党统治时期，我们就是钻了国民党的《出版法》的空子，办了我们的《新华日报》，揭露国民党的腐败黑暗……有了这样的说法以后，90年代初起新闻立法就处于实际上的停顿状态。
1997年，国务院发布《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《广播电视管理条例》。这些条例着眼管理，只讲从业者的责任、义务，不讲从业者的权利，更没有权利损害的法律救济。但是有了管理条例以后，权力阶层就更加感受不到立法的必要性、迫切性了。
但是新闻立法是大势所趋。特别是我国在联合国的《公民权利与政治权利国际公约》签字已经10年，我国领导人多次表态要尽快通过这一公约。为了与这个公约的第19条接轨，我国势必应该由立法机关制定新闻媒介的法律，使媒体的权利和义务同时得到具体的规定，而不是仅由政府制定那种缺乏授权性规范，只有禁止性规范的条例。
不过我认为，我国已经起草并修改过多遍的新闻法草案（实际上是少数人闭门造车，没有体现现代的全民参与立法的精神），离一个成熟的草案还相距深远。特别是与其他转型中国家的新闻法（如俄罗斯大众媒介法、越南新闻法及其实施细则）相比，科学性和可操作性都很不够。
我认为，新闻法规建设，应以民主法治原则、公平正义原则、国情原则、渐进原则为指导思想，切实保障新闻自由权所应包含的媒体创办权、采访权、报导权、批评建议权；应当设计出中国特色的新闻评议会，用以协调法治、党治、社会监督和媒体自律。这些想法的主导思想是，我们不以制定最自由的方案为目标，只能以尽量使各方都能接受为目标，以便尽快开启新闻法治的门缝。因为我们已经获得的经验是，整个改革开放的过程都是将门缝越挤越大的过程。新闻法治为甚么不也这样挤门缝呢？
吴飞：表达自由在中国大陆的困境
表达自由是指人人享有的以语言、文字、音像、电子、艺术或其他形式表达意见、寻求信息、接受观念、传播思想的权利。它包括：（1）寻求、接受信息的自由。（2）思想和持有主张的自由。（3）以各种方式传递各种信息、思想和主张的自由。它既包括思想、言论和出版自由，也包括知情权、传播权、沉默权以及用采用表达性行为（expressive conducts）来表达自己观点的权利等等。但在中国大陆，进一步普及表达自由理念还很艰巨，而相应的制度建设则更任重而道远：
其一，公民的表达自由权无法保证。中国宪法有涉及表达自由的条款，但这并不意味着中国公民真正享有表达自由，相反时有人因言获罪。2007年11月1日施行的《突发公共事件应对法》、《政府信息公开条例》亦于2008年5月1日起施行，但中国公民知情权保障方面进步不大。比如，西藏事件一发生，中国政府就关闭了境外媒体的采访渠道，并驱逐香港新闻采访团就是最好的证明。
其二，司法实践落后。对普及中国公民的表达自由理念来说，经典的案例的出现是有标示性意义的。但改革三十年以来，司法界似乎还未在涉及表达自由权的案例中提供很好的范例。同时，基于相关的司法解释，中国公民甚至无法利用宪法条文来保护自己的表达自由权利。比如，你在博客或者BBS上发表了所谓的”政治敏感性”（这个词本身就有问题）文章被删除，你就无法为自己的发表权进行辩护，因为法院基本不受理此类诉讼。
其三，民众在盲情之下的非理性行为和对异端言论的不宽容，表明中国民众虽然大多数都承认新闻自由、表达自由是一种重要的权利。但似乎并没能真正理解其含义与价值，是以在他们面对与自己不同观点时，仍然流行采用文革式的谩骂而不是进行理性的辩论，足见中国民众知与行之不统一。如《南都周刊》副总编长平发表了〈西藏：真相与民族主义情绪〉一文后被网民谩骂，一些人直指其为“汉奸”、 “卖国贼”。4月4日，中华网论坛出现了一篇名为〈警报！南方都市报正在蜕变成反华媒体反华势力的国内代表人〉的帖子。文章称《南方都市报》是中国的CNN。该帖一出即在中华网引起强烈的讨论，在该网发出的投票数据显示，超过了总投票人数的94%支持作者的观点，由此可见”民意”之所在了。
基于以上基本事实，我认为当下最重要的工作有两点：
一、推进表达自由思想的研究和相关的知识普及
改革开放三十年来，公民的表达自由权的保护有一定的进步，相关研究也具有了一定的积极性和自觉性。检索中国知网（CNKI），笔者发现自1979年–2008年间，中国大陆8,200种主要学术期刊上共发表了有关言论自由的文章175篇、表达自由文章74篇、新闻自由文章460篇、思想自由文章65篇、出版自由文章67篇，与之相关的宗教信仰自由文章202篇。文献显示，虽然1953年《世界知识》发表了《出版自由和言论自由在日本》的介绍性文章，理论上意义不大。之后相当长的时间，未见这方面文章。直到1988年才有几篇，约占相关文献总量的65%左右的文章发表于近十年间。近几年，还出版了几本研究专着。但与外国汗牛充栋的研究成果相比，中国的研究显然只是刚刚起步。
从已经发表的文献看，一些相对前沿的研究问题研究的深度不够。比如商业性表达、象征性言论（如焚烧国旗）、更明显的行为表达（如上海市民“散步”）、手机短信、“段子”、以及色情信息是否享有表达自由等方面的研究，几乎还没有起步。
从研究队伍看，法学界只有贺卫方、邱小平、陈欣新等极少数学者关心这一领域，这导致相关研究理论深度和普及度严重不足。新闻学界虽然关心新闻自由的人不少，但因为法学理论功底不足影响了研究的力度，更严重的是一些人只热衷于撰写类似于政治口号的随感性文字，诸如”论述”“西方新闻自由如何假”， “自由如何不是绝对的”之类的伪问题，鲜有学术贡献。真正严肃深入研究的，惟魏永征、孙旭培等少数专家而已。
二、推进宪法司法化和违宪制度检查。
新闻法的建设将必然面临两重困境：其一是新闻法必然要基于保护公民的表达自由为前提，如此，又肯定与当局当下的执政思维──以控制为常态思维──发生冲突，而这正是新闻传播法近期不可能出台根本原因；其二，就算出台了新闻法，它也可能与宪法一样，成为一个没有效用的空文，媒体在操作中，还得依据大量的政策、指令来运作。基于这两点考虑，我认为推进宪法的司法化比重新制定一个新的新闻法更为关键。另外，如果中国也形成违宪检查制度，那么违反宪法精神的各种政策和指令就无法获得合法性，这将有利于进一步推进中国的司法建设和公民的法律意识。
魏永征：公民有自由 ，媒体归国家
中国大众媒体已经形成了一个相对稳定的体制，从法的角度说，可以归结为十个字：“公民有自由，媒体归国家。”
公民有自由，是《宪法》第35条规定的：公民有言论、出版自由。《出版管理条例》第23条对出版自由作出这样诠释：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果。”2004年的中国人权白皮书，特别引用这一条款，证明国人出版自由的权利得到了法律保障。
媒体归国家，首先是指媒体一律属国家所有。2005年，国务院以具有行政法规效力的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》规定了非公有资本不得投资设立和经营的范围，包括：通讯社、报刊社、出版社、广播电台、电视台、新闻网站等，还有信息网络的视听节目、报刊版面和广播电视频率频道和时段栏目等。媒体国有虽然一向如此，但以法律作出规定还是第一次。
媒体归国家还有一层意思是指，大众媒体、特别是新闻媒体，必须隶属于一定的国家机关（包括共产党机关）之下。《广播电视管理条例》规定所有的电台、电视台必须由政府部门设立。《出版管理条例》则规定设立报社、期刊社、出版社等出版单位必须有符合国家认定的主办单位及其必要的上级主管机关，这里说的主办、主管机关，当然也是国家机关。近年来还用“事业单位”的概念来表述媒体对国家机关的这种隶属关系。这种隶属关系是“党管媒体”的保证。按照一个著名文件的表述，新闻媒体的重大事项决策权、资产配置控制权、宣传业务审核权、主要领导干部任免权，必须始终掌握在党的手中。
随着文化体制改革深化和科技发展，有些传播载体不能纳入这种“媒体归国家”的体制，国家会通过政策和法规作出调整，以确保掌握住最重要的新闻媒体。例如互联网实行多元所有，但主管机关设计出网上新闻发布制度，规定只有新闻单位设立的网站，可以发布自行采编或制作的新闻。非新闻单位设立的网站，在取得许可后，只可转载、发送中央和省级直属新闻单位发布的新闻。再如随着制播分离的推行，影视节目制作向民资开放，但规定新闻节目除外。2006年《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》提出，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实行事业体制。这是大众媒体的核心部分，绝对不容外部力量染指。
无疑，这种体制保证了党和国家可以得心应手地发挥媒体的喉舌功能，可以根据需要随机调控媒体的内容以保证正确导向，大至决定一些重大新闻事件是否和如何报导，小至从广播电视上撤下某个演员的广告。同时，这种体制还可以避免媒体的主管机关受到个别公民的挑战。有的书，主管机关不准出版社出版、发行，作者说这是禁书，主管机关说没有禁书，作者有创作自由，而可否出版是作者同出版社之间的事情；作者提起行政诉讼，法院不受理，说主管机关并没有对作者实施任何行政行为，诉讼没有依据。
这十个字，有助于理解中国现行媒体制度。例如，通常认为，宪法规定了言论自由、新闻出版自由，那么媒体自然也享有这种自由。这样理解在别的国家可以，在中国不可以。由于公民言论出版自由不包括创设媒体的自由，所以中国媒体的合法性并非来自《宪法》第35条，而是来自国家特别授权。至今没有任何一个官方文件肯定过媒体享有某种“自由”。所以国家无论怎样调控媒体都不会发生宪法问题。
再如，人们往往把中国“新闻舆论监督”等同于西方的“第四权”（the forth estate，正确说法应该是“第四机构”）。且不说中国并不实行“三权分立”，而且由于媒体都隶属于一定国家机关，所以媒介的监督功能只能说是国家权力体制内部的自我调整、自我完善的手段，同西方独立于公共权力之外的watchdog是有根本区别的。
又如，人们往往回忆20年前轰轰烈烈制定“新闻法”没有成功，期待如今还要就此立法以保障媒体权利。其实中国的媒体法已经有了，甚至可以说相当完备了，它的主要功能就是保证把媒体、特别是新闻媒体置于党和国家机关的隶属之下。而党和国家机关与媒体之间的关系，是上级对下级、领导对被领导的关系，是以内部纪律来规范的。说要保障媒体的权利，非但媒体有甚么权利在法律上至今悬而未决（媒体不是宪法上的自由主体），而且权利是制约权力的，一旦肯定了媒体某个法定权利，就会影响国家对媒体的调控，干扰前面说的四个”权”的实施。这就是为甚么至今不乏制定“新闻法”、”舆论监督法”等建议，但是却不获采纳的奥秘所在。
单波：直面自由的挑战，择善而从
改革之初，对曾深陷于无产阶级与资产阶级新闻观二元对立的中国新闻界来说，导入西方新闻传播观念是件离经叛道的事情。1978年的“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论，初步破除了思想僵化与思想奴役，确认了实践的优先性。这便是思想解放，其要义，如梁启超（1919）所说，“在于『 择善而从 』”。
思想解放作为改革的先导，其成果之一是承认社会中存在不同的利益主体和权利主体；从计划经济向市场经济过渡，就是使不同的利益主体得以在市场的环境中争取自身利益的最大化；建构社会主义民主政治，就是为了使不同权利主体以法律机制自决，使其权利得到制度的平等保障。这便构成了中国新闻改革的基础，其中突出的一点是：思想解放带来的思想开放解构了无产阶级与资产阶级新闻观的二元对立，使得在改革中可能以整个西方新闻业与新闻传播观念为参照。
中国新闻界最初的思想解放由于难以超越意识形态，只是具有思想“解冻”的味道。但改革初期一些学者以实事求是的立场，对新闻价值的客观性和专业性的确认，把报纸功能从“阶级斗争的工具”转变为“向大众传播信息”，都具备了新闻观念解放所应有的超越。只是，当将实事求是变成普遍规律和特殊规律的狡黠辩证法，而缺少对本土特殊规律的“自由批评”，以及对观念本身的反思时，“择善而从”亦难做到。
不过，中国新闻界那些以理性、科学和人性反思新闻传播活动的人，还是从西方新闻传播观念的导入中找到了“择善而从”的可能性，发现了既是自主的又是开放的、超越的路径。比如，《冰点》栏目的创办人李大同坦言，他的新闻观是由西方人启蒙的，但在启蒙之后又有自主的思考与选择。按照他的说法，80年代初引入中国的《报刊的四种理论》引领他进入了一个“国际新闻共同体”，开始了解这个行当从诞生起的哲学基础、社会物质条件变革以及与社会思潮的联系和互动。更重要的是，这本书同时也促使他思考中国新闻改革的历史坐标，新闻工作者的社会责任和应该采纳的实践。这些都成了他那一代人的新闻改革动力之源。他也从埃默里父子的《美国新闻史》读到，在“先天”自由的环境下，美国的媒体经历了自身成长的剧痛，报纸也曾沦为政党的工具，也曾充满谎言、诽谤和恶毒攻击，也曾低级下流，美国社会对媒体的批评从未停止过。他由此体会到，这正是新闻自由的必经之途。只要新闻从业者有能力思考和应对，有能力自我完善，新闻自由的大厦就永远不会倒塌（李大同，2007）。
改革在大多数时候意为某种修正，即“对现存的弊病加以纠正”。在20世纪，改革主义（Reformism）这一词语指向这样的问题：资本主义的社会是否可以被改变，或者可以用一种渐进的、局部的、特殊的方式自行改变？（雷蒙．威廉斯，2005）但在中国，改革一开始就是限定在体制内的，它所设定的目的是：为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展（邓小平，1980）。改革者始终坚信，完善社会主义制度，超越资本主义制度，建构公正、平等、民主、自由的社会，是更伟大、更具有创造性的工作，比如官僚主义、权力过分集中、家长制、干部特权等现象，都不是社会主义所应有的现象，应该革除。但是，一旦反思社会主义，人们又产生“投鼠忌器”式的忧虑。于是，我们一方面在中西新闻比较中反思中国新闻媒介的单一性、封闭性、隶属性等错误，倡导新闻的相对独立性，另一方面惟恐独立性伤害了社会主义，又反过来批判资本主义媒介独立的虚伪性，在西方批判学派和传播政治经济学等理论中寻章摘句，寻找西方理论支撑，但惟独忘了自我反省一下：我们如何实现超越，拥有社会主义的真实的媒介独立性？我们一方面从西方导入了新闻自由权、传播权、知情权、隐私权等权利概念，另一方面又无视权力支配现象以及制造这一支配现象的制度的问题。我们一方面引入媒介市场化、产业化等理念，另一方面又在多种权力关系中本能地趋向于权力的垄断，听任经济与政治权力的“合谋”。新闻的公共性理念最适于导入社会主义的土壤，以便在公众的参与、互动中建构伟大的共同体，但我们又担心公众的参与与表达淹没了官方的声音。于是，一个残酷的事实摆在我们面前：三十年来尤其是进入21世纪以来，我们虽然采取了全方位吸收西方新闻传播观念的态势，与世界各主流新闻媒体更加频繁地交流，可是，我们的新闻改革依然举步维艰。
这个困境的关键在于我们没有做好应对自由的挑战的准备。实现人的全面自由的发展是中国超越西方的目标所在，但自由导致严峻的挑战，一是要抗击封闭、集权的习俗，二是要直面自由交流中人与人、群体与群体、阶层与阶层之间权力关系的不平衡。我们的新闻体制与媒介文化改革最根本的问题在于应对自由的挑战，更新社会控制模式及其权力关系。为此，我们必须在更开放的心态下吸纳西方新闻传播观念，并把它纳入自主的创造之中，以真正推动中国的新闻改革。
不过，我们还是看到了另一种希望，在新闻体制改革严重滞后的条件下，公众网络新闻参与的活跃成就了一种“先于体制的自由”。近年的一些新媒体事件，包括孙志刚事件中网络舆论的爆发、重庆最牛钉子户事件中网民的论坛“直播”和博客记录、陕西黑砖窑事件中受害者家人在网络论坛发求助信引起的强大舆论风潮、厦门PX事件中市民通过网络的协商与组织、陕西华南虎事件中网民对虎照真假的讨论等等，显示了生机勃勃的公众参与新闻传播的内涵，冲击着传统的新闻体制。这些事件带来有益的启示：我们可以借鉴美国公众媒介改革运动的理念，将公众而非新闻界设定为媒介改革的主体，构建公众在媒介社会控制中的主体性，让公民积极参与媒介政策制定，给新闻体制创新带来真正地活力。
一般所说的“新闻改革”是指党和政府对新闻管理体制的改革，主要涉及新闻自由制度的立法与行政管理系统的改革。这样的理解是有根据的，因为新闻自由的基本要素，包括创办媒体的自由、采访的自由、传播的自由都必须得到法律和行政的许可，它们是新闻体制的基本内涵。但是这样一种新闻改革的观念有着严重的缺陷。新闻改革的目标是建立能更好地服务于社会发展和民主政治的新闻传播系统，简而言之就是增进公众的新闻自由，使公众的新闻自由权利（right）成为一种能有效控制社会进程和民主进程的新闻自由权力（power）。因此新闻改革从目标上来看所包含的范围远远大于体制。体制的改革可以为新闻自由打开大门，但是它并不能自动带来新闻自由的实现。而要实现新闻改革的目标必须依赖于各个层级的真实的社会传播过程，包括公众个体的新闻传播使用习惯（usage），群体的新闻传播习俗（custom），从这些新闻传播习俗中硬化出来的新闻传播惯例（convention），以及与此相适应的新闻传播体制的建立和完善。这样一个从个体到体制的不断递进、相互适应的动态逻辑发展体系构成了一个完整的新闻传播制度（institution），让人们真实地共享着新闻自由的意义、遵循其规范，唯有如此我们才可能实现真正的新闻自由。
（接下）
（出处：潘忠党、李良荣、赵月枝、孙旭培、吴飞、魏永征、单波、黄旦、徐贲、李霞、陈卫星 (2008)「反思与展望：中国传媒改革开放三十周年笔谈」《传播与社会学刊》6：17-48）
[参考文献]
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邓小平（1980）。〈党和国家领导制度的改革〉。《邓小平文选》。北京：人民出版社。
梁启超（1919）。《欧游心影录》。北京：东方出版中心。
Bennett, W. L. (1996). News: The politics of Illusion. White Plains, NY: Longman, 1996.
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